Gustavo Viñales Guillama (*)
Sin grandes ecos en las redes sociales y sin llegar a los medios de comunicación masiva, en Uruguay se encuentra a estudios de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes, un proyecto de ley sobre los “Derechos y garantías de los contribuyentes frente a las administraciones tributarias”.
Para contribuir al debate, tuvimos el agrado –como Coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (cinve)– de participar y dar opinión ante los miembros de la Comisión de Hacienda.
Más allá del contenido específico de dicha comparecencia, al que se puede acceder a través de la consulta de la versión taquigráfica de la sesión, o de las opiniones que allí se expresaron, desde el punto de vista técnico lo más conveniente sería que el análisis de la iniciativa no se circunscriba conceptualmente a la problemática específica de las grandes empresas, y por cierto, a la de sus asesores tributarios, frente a la Dirección General impositiva (DGI). El abordaje de este tema debería incluir, de forma más general, a la relación de las personas y de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) con las Administraciones Tributarias, en la medida en que estas categorías representan en nuestro país más del 99,5% de los contribuyentes que se relacionan de forma cotidiana con la propia DGI, con el Banco de Previsión Social (BPS), la Dirección Nacional de Aduanas y, además, con 19 Administraciones Tributarias de los Gobiernos Departamentales (subnacionales).
En este marco, es importante comprender que, en las sociedades modernas las Administraciones Tributarias (AATT) han logrado transformar su Misión y su Visión, dejando atrás el tradicional posicionamiento dónde el objetivo quedaba subordinado a un sistema de policía fiscal, ya que las recaudaciones de tributos representan las fuentes de financiamiento más importantes de las políticas públicas, pasando a concebirse como verdaderos centros de servicios que, para cumplir con sus cometidos esenciales, deben facilitar el cumplimiento voluntario de los obligados tributarios (los contribuyentes). Desde esta perspectiva, las AATT deben poner el acento en la minimización de los costos de cumplimiento de las obligaciones, tanto en lo que refiere al tiempo insumido por los contribuyentes, como en lo relacionado con el asesoramiento técnico para el pago de los diferentes tributos. Obviamente y en paralelo, las AATT modernas buscan fortalecer, de forma cada vez más nítida, los sistemas de control del fraude fiscal y el combate directo a la informalidad, en buen romance, la evasión y la elusión tributaria.
Sin embargo, más allá de los necesarios cambios y de los procesos de actualización que requieren las distintas AATT de nuestro país para cumplir con sus cometidos, resulta necesario que los esfuerzos de reformas se desplieguen en simultáneo con la creación de la figura del “Defensor del Contribuyente”.
El “Defensor del Contribuyente” es una entidad existente en la mayoría de las economías más avanzadas del mundo, aunque su presencia es muy escasa entre los países de la región. Por ello, con independencia de lo que ocurra con el proyecto de ley sobre “Derechos y garantías de los contribuyentes frente a las administraciones tributarias”, que entre otras cosas recoge derechos ya reconocidos en otras normas legales y en la propia Constitución de la República, el Poder Ejecutivo y el Parlamento deberían abordar de manera más urgente un conjunto de temas que hacen a la esencia misma de la facilitación del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y que debe compatibilizarse con un cambio de orientación en la lógica y el accionar de nuestras AATT con los contribuyentes.
Conjuntamente con los cambios de paradigmas en las AATT, actualmente se entiende que, con independencia del derecho de los contribuyentes a oponerse a las decisiones de una determinada Administración Tributaria que considere injustas o lesivas para sus intereses y de la existencia de instancias en que las mismas puedan dirimirse, a través de tribunales que den garantías de justicia e imparcialidad a ambas partes, que en nuestro país es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), los contribuyentes deben poder ejercer, también, como derecho, que las ATT actúen con celeridad y eficacia. Este tipo de actitud debería prevalecer no sólo en ocasión de una auditoría tributaria, sino que tendría que extenderse, también, al accionar de los servicios de información y de asistencia al contribuyente.
Las figuras del tipo “Defensor del Contribuyente” tienen, básicamente, tres funciones principales: i) recibir las quejas de los contribuyentes ante el funcionamiento anómalo, retrasos o inactividades de la Administración Tributaria; ii) recibir las iniciativas y sugerencias de los contribuyentes (personas físicas y jurídicas) para mejorar el funcionamiento de los servicios administrativos y para la simplificación del sistema tributario; iii) asistir a los ciudadanos en el ejercicio de sus peticiones ante la Administración Tributaria.
Adicionalmente, sería aconsejable que se emprendieran esfuerzos para mejorar la percepción y el grado de aceptación social con que cuenta el sistema tributario, en su sentido más amplio. Para ello y con el objetivo de servir como indicador del grado de aceptación con que cuentan las AATT en su relacionamiento con los contribuyentes y su evolución en el tiempo, la figura del “Defensor del Contribuyente” debería tener entre sus cometidos la elaboración de una memoria o un informe anual, en que se reflejen de manera regular y sintética sus actuaciones en esta materia y en que se sugieran medidas procedimentales o innovaciones normativas que se consideren convenientes para mejorar el funcionamiento de las AATT frente a los contribuyentes.
Es importante precisar la idea de que la creación de una figura de este tipo no debe ser una instancia para oponerse a las decisiones de una Administración Tributaria. Los reclamos o recursos de los contribuyentes acerca de sus obligaciones tributarias seguirán resolviéndose en la órbita del TCA. Se trata, por tanto, de impulsar en garantía de las grandes mayorías de contribuyentes (personas físicas y MIPYMES), la actuación eficaz y en plazo de las AATT en el marco de las decisiones y de las resoluciones administrativas que éstas adoptan de forma regular.
La creación del “Defensor del Contribuyente” requiere analizar de manera rigurosa aspectos relacionados con su ubicación en la estructura institucional, con la autonomía funcional que debe tener respecto a las propias AATT y con el presupuesto requerido para contar con capacidades técnicas y tecnológicas, por supuesto amparado en un marco normativo en que se establezcan los canales de comunicación formales con las AATT.
Los beneficios que generaría la existencia del “Defensor del Contribuyente” irían, principalmente, en favor de las mejoras de gestión de las AATT, mejoraría el grado de aceptación social del sistema tributario y contribuiría a disminuir el fraude fiscal y la informalidad. El fortalecimiento del ejercicio de los derechos en tanto contribuyentes por parte de las MIPYMES, seguramente, además de facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones, debería implicar mejoras en materia de productividad y contribuiría al desarrollo económico y social con cohesión social.
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(*) Contador Público (UdelaR). Máster Universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria (UNED, España). Profesor de la Maestría y de los Posgrados de Tributaria en la UdelaR. Investigador Asociado y Coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario de cinve.