Autor: Carlos Grau Pérez (*)
A veces cuando pensamos que el día de mañana
nunca llegará, ya se ha convertido en el ayer
En una nota anterior analicé las consecuencias de haber iniciado tarde la campaña de vacunación. Decía: “si bien, como norma es deseable anticipar en el tiempo las medidas de carácter preventivo, en otros contextos puede ser conveniente dejarlo pasar” (1). En esta oportunidad me detendré en el alcance de esta afirmación.
Propongo comenzar con un breve viaje en el tiempo. Entre el año 430 A.C. hasta el 426 A.C. una terrible peste asoló el sur de Grecia. El historiador Tucídides escribió: “Jamás se vio en parte alguna azote semejante y víctimas tan numerosas; los médicos nada podían hacer”. Era tal la impotencia frente a la peste, que una delegación de atenienses se dirigió al oráculo de Delfos para preguntarle a Apolo, Dios de la curación y la enfermedad, cómo se podía poner fin a la plaga. El oráculo respondió que para lograrlo se debía duplicar el volumen del altar dedicado a Apolo, el que tenía la forma de un cubo (2).
Los atenienses multiplicaron por dos las dimensiones del altar, pero esto en lugar de duplicar su volumen como se buscaba, lo incrementó ocho veces. Para poder determinar adecuadamente las nuevas dimensiones del altar era necesario calcular la raíz cúbica de dos, y eso no era posible con las únicas herramientas con que se contaba, regla y compás. Al parecer, Apolo no quedó contento y la peste continuó diezmando la población.
Esta historia deja varias enseñanzas. Una es que un problema se convierte en irresoluble sino se emplean las herramientas adecuadas. Aquéllos que dispongan solamente de un martillo, reincidirán una y otra vez en su uso, fracasando obviamente cuando tienen que apretar una tuerca. El éxito y el fracaso son dos impostores, conviene por tanto tratarlos con indiferencia.
Buscando la fuente de financiamiento adecuada
La pandemia que enfrentamos genera un sinnúmero de desafíos y para enfrentarlos se requiere del uso de herramientas adecuadas. Uno de estos es disponer de fondos públicos para atender la crisis. Sin poner en cuestión el asunto de la magnitud de la inversión que se está realizando en el país para hacer frente a la pandemia, sobre lo que ya ha corrido bastante tinta, voy a detenerme en el análisis de la mejor forma de financiar esa inversión.
Se trata de una erogación extraordinaria, es decir, no recurrente, en medio de una crisis económica. Estas dos características deben ser tenidas en cuenta al determinar la fuente de financiamiento a ser empleada. Se necesita realismo para lidiar con la realidad.
El Poder Ejecutivo anunció que se volverá a instrumentar el impuesto que grava a los sueldos de funcionarios públicos y pasividades que fue ya aplicado el año pasado. Dicho sea de paso, no se anunció como será ajustado el monto que define quiénes deberán pagar el impuesto. El valor empleado el año pasado fue $120.000 nominales. Por su lado, integrantes de la coalición de gobierno han manifestado la necesidad de incrementar este valor por encima del reajuste natural que surgiría de aplicar la variación del índice de precios al consumo o el de salarios (3).
Responder las siguientes preguntas puede ayudar a evaluar adecuadamente la pertinencia de aplicar este impuesto, ¿Es conveniente financiar el gasto generado por la actual crisis sanitaria con ingresos corrientes? ¿No sería más adecuado financiarlo con endeudamiento? En caso de decidir financiarlo con ingresos corrientes, ¿el impuesto elegido por el Poder Ejecutivo es la mejor alternativa?
No es momento para aumentar la presión impositiva
En momentos de contracción económica la política fiscal debe ser contra-cíclica, de lo contrario se profundizaría el problema. La afirmación precedente integra el conjunto de las no muchas afirmaciones que en economía pueden generar consenso. Esto, quizás, sea consecuencia del paralelo que puede establecerse en este caso con las incontrovertibles leyes de la cinética. Para detener la caída de un cuerpo, se debe ejercer una fuerza en sentido contrario. Cabe recordar que la economía de Uruguay se está recuperando más lentamente que en los otros países del Mercosur (4).
Establecer una política anti-cíclica implica fortalecer la demanda agregada de la economía, que entre sus componentes tiene el consumo de los hogares. Este depende como es lógico, del poder de compra, el que lamentablemente viene disminuyendo en los últimos meses. Esto es consecuencia de varios factores: la caída del salario real en el sector público y privado, la reducción del valor real de las pasividades, la pérdida parcial o total del empleo, la reducción temporaria de ingresos derivada de la necesidad de realizar cuarentena, y de la caída del componente salarial variable asociada a la disminución del nivel de actividad de la economía. No estoy seguro de que este listado de causas sea taxativo, no obstante, un comienzo puede ser más de la mitad de la totalidad.
En suma, considerando simultáneamente la necesidad de aplicar políticas anti-cíclicas y de la pérdida de poder de compra de los hogares, a lo que cual se agrega la reducción de otro de los componentes de la demanda, el gasto público, se desprende que no resulta conveniente aumentar, en este momento, la presión tributaria a los consumidores.
Una alternativa es entonces recurrir al endeudamiento. Esta opción además de ser conveniente es factible dado el actual nivel de endeudamiento y que Uruguay tiene acceso al crédito a bajas tasas de interés. Esperemos entonces, cuando lleguemos a ese río ya hablaremos de ese puente.
Se insiste en usar el martillo
La opción del Poder Ejecutivo ha sido otra, eligió aumentar la presión tributaria reinstalando el Impuesto COVID-19. Este tributo presenta múltiples desventajas en relación a otras alternativas factibles que podrían generar la misma recaudación de manera más equitativa y con menos costos administrativos.
A pesar de que se trata de una segunda dosis, el anuncio de la aplicación del Impuesto COVID-19 todavía no generó inmunidad a las críticas. Este impuesto no cumple con la mayor parte de los criterios deseables generalmente aceptados y que son incluidos en manuales de economía de la imposición empleados en universidades de todo el mundo. Estos son, la capacidad de actuar como estabilizador de la economía, la sencillez administrativa y la de generar una distribución equitativa de la carga tributaria.
La capacidad para actuar como estabilizador de la economía quiere decir que la estructura tributaria debe permitir ajustar a la baja la presión tributaria cuando el nivel de actividad está cayendo. La creación de un impuesto que no sustituye la recaudación de otro implica incrementar la presión tributaria.
Agregar un nuevo impuesto a los ya existentes crea además mayores costos administrativos tanto para los contribuyentes como para las oficinas recaudadoras. Este mayor costo es asimismo evitable, en la medida en que Uruguay cuenta con el IRPF, un instrumento que con ajustes menores podría ser empleado.
La equidad horizontal no forma parte del menú
Desde el punto de vista de la equidad se pueden realizar varios cuestionamientos al Impuesto COVID-19 que tienen que ver con la denominada equidad horizontal. Esta implica tratar de igual manera a los iguales. En el caso de un impuesto esto implica tratar igual a los que tienen la misma capacidad contributiva, atributo que no verifica el Impuesto COVID-19. Por ejemplo, una persona con dos cargos públicos con un sueldo en cada uno menor al valor que define ser contribuyente del impuesto, pero que sumados lo superan, no será contribuyente. Pero si lo sería, si concentrara su salario en un único empleo. Este problema se elimina si se aplicara el IRPF.
Además, los trabajadores del sector privado son excluidos de pagar el impuesto. Los argumentos planteados por el Poder Ejecutivo y reiterados por algunos miembros de la coalición gobernante hacen referencia a que no sería justo aplicar el impuesto a estos trabajadores porque son los que más se ven afectados por la pandemia. Sin embargo, no todos los que trabajaban para el sector público tienen igual suerte. El año pasado el desempleo alcanzó a algunos de estos trabajadores que además, en los meses previos habían pagado el impuesto.
“El hombre de la calle, dice no te aguanto más, en medio del discurso corre bruscamente el dial. Él sabe que a ese hombre nunca lo verá en su hogar. No me hablen más de él, no me hablen más por él, que yo lo veo en cada esquina..” (5).
El conjunto de trabajadores del sector privado no es un colectivo homogéneo, considerarlo de esa manera nos conduce a la falacia de composición (6). En un extremo existen personas que han perdido su trabajo, y por tanto su ingreso, o que a pesar de mantener su empleo, perdieron parte de su ingreso. La preocupación por la situación de los trabajadores del sector privado, expresada por el Poder Ejecutivo para exonerarlos del pago del impuesto, no alcanza a este grupo de personas. A su vez, tampoco son alcanzados por otras medidas de apoyo, el gobierno ha descartado diversas propuestas de ayuda económica dirigidas a este colectivo.
En el otro extremo, se encuentran aquellos empleados del sector privado que a pesar de tener salarios equivalentes a los empleados del sector público, no tendrán que pagar el impuesto. “Según la encuesta de remuneraciones y beneficios de la consultora PWC difundida en 2020 y basada en las respuestas de 86 empresas que operan en Uruguay, el 75% de los trabajadores del nivel gerencial tuvieron una remuneración de 284.886 pesos” (7). Además, a los trabajadores del sector privado a partir de determinada posición jerárquica, les suele corresponder una partida de ingresos adicionales por concepto de premios o compensaciones.
¿Por qué discriminar positivamente a trabajadores de altos ingresos del sector privado? Una respuesta consistente con el argumento dado oportunamente por el Poder Ejecutivo sería que se presume que los trabajadores del sector privado podrían estar expuestos a las consecuencias de la crisis. El condicional “podrían” es el que define adecuadamente la situación. No sería serio plantear que todos se verán afectados.
Se propone entonces por parte del Poder Ejecutivo, otorgar una exoneración general para evitar lo que es una eventualidad que puede afectar a algunos. Implicaría más apego al manejo de los fondos públicos aplicar la exoneración solamente como excepción en aquellos casos en los que se verifica la eventualidad mencionada. Sería fácil diseñar un mecanismo para contemplar estas situaciones. De haber voluntad de avanzar en esta dirección, no van a faltar propuestas para su instrumentación.
Existen asimismo otras fuentes de ingreso personal que quedan exoneradas del Impuesto COVID-19. Además de los salarios se deberían considerar, en la medida que dan cuenta de capacidad contributiva al igual que estos, los honorarios profesionales y los rendimientos del capital de las personas físicas contempladas en el IRPF. Es sugerente al respecto saber que en el año 2020, y a pesar de la crisis, lo recaudado de IRPF por rendimientos de capital creció a precios constantes un 5% en relación al año anterior. A confesión de parte relevo de prueba.
Si se empleara el IRPF, sería suficiente con incrementar 2% las obligaciones de cada uno de sus contribuyentes para obtener la misma recaudación que se obtiene con el Impuesto COVID-19. En la actualidad la tasa efectiva promedio por rentas del trabajo es aproximadamente igual al 8,0%. Con el incremento la tasa efectiva promedio pasaría a ser 8,16%. En cada vida debe caer algo de lluvia.
A modo de cierre
Es difícil encontrar la racionalidad de aplicar el Impuesto COVID-19. Quizás sea la propia simplicidad del asunto la que me conduce a no encontrarla, o quizás sea porque los funcionarios públicos representan un Estado que se pretende reducir, y que para lograr este objetivo toda moneda, aunque sea en forma simbólica, puede ayudar. Se dice que la sabiduría no radica en saber ver las cosas, sino en saber ver a través de las cosas.
Detrás de una estructura tributaria hay siempre principios impositivos, los que pueden estar explícitos, cosa deseable, o implícitos. Los impuestos generan recaudación y a esto se le denomina función fiscalista. Pero como impactan en los comportamientos, también pueden ser empleados para alcanzar otros objetivos. Por ejemplo, la imposición al tabaco se emplea para reducir su consumo. Se habla en estos casos de la existencia de doble dividendo, se recauda y a la vez se logra un determinado fin. Hablar de un sistema impositivo finalista quiere decir entonces, que con el mismo se buscan determinados objetivos.
Eduardo Azzini, Ministro de Hacienda durante el primer colegiado del Partido Nacional [1959-1963] y también docente de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, en ocasión de fundamentar acerca de la necesidad de establecer el impuesto a la renta de las personas físicas -finalmente creado en 1960- afirmaba que todo sistema impositivo es finalista, consideraba que era una falacia sostener que la estructura tributaria fuera neutra (8).
Cabe preguntarse entonces con qué fin se emplea un martillo para apretar una tuerca, cuando se tiene una llave adecuada denominada IRPF. ¿Porque crear un impuesto nuevo si se tiene uno de mejor calidad? Seguramente cada lector ya tenga su propia respuesta. Me encantaría conocerla. Quien come del fruto del conocimiento corre el riesgo de ser expulsado de algún paraíso.
Imponer un impuesto que grava sólo a un tipo de ingreso, percibido por solamente una determinada categoría laboral, puede generar empatía en algunos sectores de la sociedad, pero no colabora con la consigna que dice que de la crisis salimos juntos o no salimos. Ni con la que establece, que para salir se requiere de la colaboración de todos. ¿Todos? No es precisamente lo que resultará de la aplicación del Impuesto COVID-19. Sería positivo para la sociedad, particularmente en estos momentos, que los caminos que se nos propone recorrer incluyan más ubuntu (9).
¿Por qué no contar para el empujón necesario a afectos de arrancar el motor con los brazos de todos aquéllos que están en condiciones de empujar? No dejarán de estarlo por colaborar hasta que el motor arranque. ¿Se afirmará otra vez que faltan brazos?
Si pasando la página la situación no mejora, es hora de cambiar de libro. Quizás el nuevo sea capaz de convencer a quienes tiene que convencer, de que no es conveniente aumentar la presión tributaria a los consumidores en este momento, aunque se trate de un cambio transitorio. Y si no logra ese convencimiento, quizás sea capaz de persuadir, a quien haya que persuadir, de emplear la herramienta adecuada. Los griegos no la tenían, nosotros sí.
(1) https://cinve.org.uy/llegando-tarde-cuando-es-necesario-hacerlo-temprano-y-temprano-cuando-seria-mejor-hacerlo-tarde-parte-1/
(2) Teorema del Loro. Novela para aprender matemáticas. Denis Guedj. Anagrama.
(3) https://brecha.com.uy/variaciones-en-rojo/
(4) https://cinve.org.uy/wp-content/uploads/2021/04/Informe-de-CINVE-Impacto-incial-y-recuperaci%C3%B3n-1.pdf
(5) Jaime Ross, https://www.youtube.com/watch?v=Ubg3OIp4GPI
(6) https://www.uypress.net/Columnas/Carlos-Grau-Perez-uc103413
(7) https://brecha.com.uy/variaciones-en-rojo/
(8) https://www.colibri.udelar.edu.uy/jspui/bitstream/20.500.12008/4155/5/dt-05-06.pdf
(9) https://www.pinterest.es/pin/119626933841563636/
(*) Carlos Grau Pérez es Economista, Investigador del CINVE. Master en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.