¿Cómo regular los monopolios del siglo XXI? (1)
Martín Pereyra (*)
A partir de la primera década del siglo XXI las plataformas digitales han creado enormes cantidades de valor, al tiempo que han ejercido un efecto disruptivo sobre los modelos de negocios tradicionales. Su presencia supone un desafío para las agencias reguladoras, en parte debido a que las herramientas disponibles para corregir las fallas de mercado han quedado obsoletas. Lo único cierto es que las plataformas no desaparecerán pronto y que sus efectos en las industrias en que operan distan mucho de ser triviales. La complejidad del tema requiere, por tanto, comprender la naturaleza del debate acerca de la regulación óptima de este tipo de negocios.
¿Qué son?
Los modelos de negocios basados en plataformas digitales, en adelante plataformas, son entornos en los cuales a través de dispositivos tecnológicos de uso generalizado, como es el caso de las teléfonos celulares, se conecta a diferentes grupos de usuarios, cuyas interacciones generan beneficios para la plataforma. La definición es intencionalmente amplia, ya que el concepto subyacente abarca entidades como Airbnb, Uber, Google, mercados virtuales (Amazon, Ebay, Mercado Libre, Aibaba, …) y, también, las redes sociales. (2)
¿Qué efectos?
En 2009, sólo una de las diez mayores empresas del mundo era de base tecnológica (Microsoft). En 2014, tres de las diez mayores empresas globales eran de base tecnológica, con Apple liderando el ranking. En el año 2019, siete de las diez más grandes empresas del mundo eran de base tecnológica, tendencia que se mantiene hasta el presente. Los gigantes del siglo XXI ya no pertenecen a la industria automotriz, a la petroquímica, o a la energía, ahora son plataformas.
La incursión de las plataformas en varias industrias ha modificado las reglas del juego en más de una dimensión, empezando por la creación de valor donde antes no existía. El asiento extra en el automóvil particular, el cuarto disponible en una residencia o la oportunidad de compartir contenido audiovisual con millones de personas, entre otros, han pasado a tener valor económico. Estas nuevas modalidades de negocio están afectando, además, a las relaciones laborales, han generado nuevos modos de competencia y han provocado un aumento de la preocupación por el uso de los datos generados por las interacciones entre los usuarios.
Una de las dimensiones sobre las cuales las plataformas han impactado de manera determinante es en el vínculo tradicional entre empleado y empleador. Muchas plataformas se declaran intermediarios, o “matchmakers”, cuyo negocio consistiría sólo en facilitar un vínculo (“match”) entre diferentes usuarios. Bajo esta declaración entienden que no están obligados, en general, a cumplir con las regulaciones de los vínculos laborales formales. Algunas de las consecuencias sobre el mundo del trabajo son la mayor precariedad y volatilidad laboral, y menor acumulación de capacidades por parte de los trabajadores. Como ejemplo de una de las más recientes versiones de los impactos que están teniendo las plataformas sobre el mercado de trabajo, compañías como Uber y Lyft se oponen a que sus choferes obtengan un pago mínimo por viaje o por kilómetro de viaje, al tiempo que presionan a las ciudades para que sus choferes no sean considerados como empleados de las plataformas, sino como empresas unipersonales.
Las plataformas son entidades que se benefician de los denominados efectos de red: cuantos más usuarios la utilizan, mayor es el valor creado por la plataforma y mayor es la disponibilidad a pagar por parte de los participantes. Sin embargo, la posición dominante que ostentan muchas plataformas a partir de la explotación de estos efectos pone en discusión las condiciones de competencia de determinados mercados. En junio de este año Google fue demandado por Gannett, el mayor editor de periódicos de Estados Unidos, arguyendo que el gigante tecnológico hace un uso abusivo de su poder dominante en el mercado de la publicidad digital.
En cuanto a las redes sociales, no menos importante es la posibilidad de procesar enormes cantidades de datos acerca de los usuarios, lo que ha permitido en ocasiones un mal uso de esa información, como en el mundialmente conocido caso de Facebook y su vínculo con Cambridge Analytica.
En definitiva, la irrupción de las plataformas crea fuertes tensiones entre las metas sociales de promover el crecimiento económico a través de la innovación, versus la promoción y defensa de la libre competencia, la aplicación de las regulaciones actuales y la mitigación de las externalidades negativas.
¿Regulación sí, o regulación no?
Las actuales discusiones acerca de la naturaleza de la regulación de las plataformas se enmarcan en un debate histórico acerca de la pertinencia de la creación y aplicación de marcos normativos que velen por el bienestar común en casos donde las decisiones de los participantes de un mercado resultan en asignaciones subóptimas de recursos.
Al respecto, algunas escuelas de pensamiento abogan por la doctrina del “laissez faire”, promoviendo un marco normativo mínimo y que no entorpezca las decisiones de los agentes, confiando en que cualquier efecto negativo sobre el bienestar puede ser dirimido en una corte de justicia. De acuerdo a esta visión, las plataformas vienen a desafiar un marco regulatorio ineficiente, hecho a medida de las industrias establecidas, citando como ejemplo las regulaciones de la industria del alojamiento y del transporte. En esa línea, Airbnb y Uber son agentes innovadores que crean valor para los usuarios, destruyendo barreras a la entrada erigidas artificialmente, por lo que no deben ser reguladas.
Desde otras visiones, se promueven regulaciones que restrinjan el marco de acción de las plataformas, en el entendido de que las consecuencias negativas sobre el bienestar de la sociedad deben ser evitadas, aún al costo de prohibir determinadas acciones. Una de las dimensiones más relevantes de esta perspectiva, es que las regulaciones actuales no están diseñadas para lidiar con las plataformas. Tal es uno de los argumentos esgrimidos por Lina Khan, actual directora de la FTC –agencia regulatoria encargada de velar por la libre competencia en Estados Unidos– en su ya famoso artículo de 2017. Su exposición toma como ejemplo la situación de Amazon, una corporación que generó magros o escasos ingresos durante muchos años, vendiendo a precios muy bajos hasta lograr consolidarse como un gigante en varias líneas de negocios. Actualmente, Amazon es un mercado virtual, un proveedor de servicios de logística, una plataforma de pagos, una editorial, productor de contenido audiovisual, proveedor de servicios en la nube, etc. La autora explica que la doctrina sobre la cual se basa la regulación anticompetitiva de los Estados Unidos no está pensada para comprender los efectos de la estrategia de precios predatorios y de la posterior consolidación de varias líneas de negocios que tienen como consecuencia que una plataforma sea dueña de la infraestructura de la cual dependen sus competidores. Khan concluye que se necesita una mirada regulatoria actualizada para intentar corregir las prácticas anticompetitivas que puedan ejercer las plataformas.
También, hay quienes sugieren aplicar un poco de las dos visiones. En su análisis de la irrupción de Amazon en el sector de la salud en Estados Unidos, el profesor Scott Galloway sugiere que Amazon debería ser obligada a separar algunas de sus líneas de negocios, como los servicios de infraestructura en la nube (AWS) o sus servicios logísticos (Amazon Fulfillment), al mismo tiempo que se le debería permitir operar en la industria de la salud, sin restringir su accionar.
¿Qué se está discutiendo/haciendo?
Las agencias reguladoras de la competencia han estado recientemente muy activas en su misión de proteger la libre competencia y los derechos de los usuarios de las plataformas. Unos de los hitos más importantes fue la nominación de la administración Biden de Lina Khan como directora de la FTC, un claro mensaje para los gigantes tecnológicos. En setiembre de 2023 la agencia reguladora de Estados Unidos, junto a 17 Estados, acusaron a Amazon de llevar adelante prácticas anticompetitivas con efectos negativos tanto para los consumidores como para los vendedores usuarios de la plataforma. Este caso es uno de los más importantes, pero no el único. Amazon ya había sido llevada ante la justicia para responder sobre sus políticas de engaño o coerción para con sus miembros del servicio Amazon Prime por la misma FTC. Amazon argumenta que tales políticas no se han aplicado y que la empresa es objeto de una persecución por parte de la actual directora de la FTC.
Los Estados Unidos no son el único escenario en el cual se lleva adelante este intercambio de perspectivas. Las agencias reguladoras europeas han denunciado a algunos gigantes tecnológicos recientemente. En concreto, Microsoft y Amazon fueron denunciadas en este mes por la agencia reguladora del Reino Unido por prácticas anticompetitivas vinculadas a la provisión de sus servicios de infraestructura en la nube para clientes del Reino Unido; en julio la agencia reguladora española multó a Amazon y Apple por prácticas colusorias en detrimento de la competencia por el sitio web de Amazon en España.
Quizás el esfuerzo regulatorio más relevante a nivel mundial ha tenido lugar en la Unión Europea: la sanción de la denominada Digital Services Act (DSA). Se trata de un paquete de normas diseñadas con la intención de crear un entorno digital más seguro, que proteja los derechos fundamentales de sus usuarios, con igualdad de acceso para todos los jugadores. De acuerdo con el plan de aplicación de estas regulaciones, en abril del presente año se definió la lista de Plataformas en Línea de Gran Tamaño (VLOPs, por sus siglas en inglés), las cuales tienen que cumplir con las regulaciones más estrictas de la DSA. El umbral para ser considerada una VLOP es tener más de 45 millones de usuarios por mes en la Unión Europea. Esta lista comprende, naturalmente, a las plataformas más conocidas, como Alibaba, Amazon, TikTok, Instagram, LinkedIn, Facebook y otras. (3)
La aplicación de este nuevo conjunto de regulaciones implica que todas las plataformas que operen en la UE, no solo las VLOPs, deben evitar la publicidad dirigida a niños, al igual que a cualquier grupo de usuarios definido en base a características como su orientación política, religión, orientación sexual y etnia. Estas características son definidas como características protegidas por la DSA. Las plataformas reguladas deben evitar diseños que de alguna manera guíen a los usuarios a tomar decisiones que las beneficien, por ejemplo, con botones de aceptación de determinadas condiciones de uso más llamativos, en contraste con el botón para optar por otra decisión.
Al amparo de la esta normativa, las VLOPs deben, además, regularmente cumplir con evaluaciones de riesgo independientes, que ayuden a determinar el riesgo de que un usuario manipule contenido con el objeto de incidir en algún acto eleccionario o que viole algún derecho humano. Las plataformas están obligadas a actuar para mitigar estos riesgos.
¿Qué ocurre en materia tributaria?
La discusión de la regulación de las plataformas está íntimamente ligada a los debates tributarios más actuales. El problema planteado se puede resumir en cómo gravar las rentas generadas por entidades que, en un mundo mayoritariamente de base territorial para la imposición sobre las rentas empresariales, utilizan de forma intensiva mecanismos de elusión tributaria y de planificación fiscal agresiva que terminan erosionando las bases imponibles en los distintos países en donde operan. Actualmente es un desafío importante para los países capturar sus rentas empresariales, en particular, las derivadas de la economía digital global y de las rentas de intangibles.
Detrás de esta problemática tributaria global, en el marco de las políticas BEPS (erosión de la base imponible y al traslado de beneficios, por sus siglas en inglés), se han creado los Pilares 1 y 2 en el Marco Inclusivo de la OCDE. El Pilar 1 de OCDE establece un conjunto de reglas para la atribución de bases imponibles de la economía global y digitalizada. Su objetivo es conectar las ganancias de las grandes plataformas y de las empresas multinacionales (con ingresos superiores a 20 billones de euros por año) con las jurisdicciones donde efectivamente residen los usuarios y consumidores finales. Mientras tanto, el Pilar 2 establece un Impuesto Mínimo Global, con una alícuota del 15% sobre las rentas (reales) contables de las empresas (con ingresos anuales superiores a 750 millones de euros).
Actualmente, existen dificultades reales de implementación, sobre todo en lo referido al Pilar 1, que alcanza de forma global a las plataformas y que se propone centralizado. Algunas de las decisiones críticas, como dónde administrar el impuesto global y cómo relacionarse administrativamente con esas empresas multinacionales globales, estarían generando más problemas de los esperados inicialmente, en un mundo con liderazgo político fraccionado y con discusiones de temas que se encuentran pendientes de resolución.
¿Y el futuro?
Está claro que las plataformas han creado mucho valor. Prueba de ello son los millones de usuarios que son miembros de sus entornos y que usan diariamente sus servicios. También es evidente que su irrupción genera desafíos regulatorios relevantes a los que hay y habrá que responder.
Esta nota pretende aportar elementos para la comprensión de los debates más actuales sobre la forma que debería adoptar la regulación para que la sociedad pueda extraer el mayor beneficio posible de estas innovadoras, al tiempo que se lograran mitigar los potenciales efectos negativos en las varias dimensiones en las que la operación de las plataformas tiene impactos no triviales. Sin duda, las generaciones actuales y futuras tendrán que enfrentar estos debates y decidir cuál será el marco regulatorio que se aplicará a los gigantes del siglo XXI, ya que seguramente éstos no desaparecerán pronto.
Aunque con excepciones, los primeros pasos han sido dados mayoritariamente en Europa y en Estados Unidos, pero hasta el momento las intervenciones regulatorias deben ser consideradas como primeras aproximaciones a la resolución de los problemas planteados. Hay que tener presente que los marcos regulatorios están en constante evolución, intentando mitigar efectos negativos que surgen del proceso de innovación. En la práctica, la forma en que se vayan definiendo las nuevas regulaciones dependerá, ciertamente, de la información disponible por parte de los reguladores y del interés de todos los usuarios de las plataformas en crear entornos seguros y que creen oportunidades para todos por igual.
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(1) Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy. Se agradecen los comentarios y aportes de Adrián Fernández, Gustavo Viñales y Fernando Lorenzo.
(2) Definición adaptada de Zach Church (2017) “Platform Strategy, Explained”, MIT Sloan.
(3) La DSA también define a los Motores de Búsqueda En Línea Muy Grandes (VLOSEs, por sus siglas en inglés), lo cual determina que Google y Bing también integren la lista.
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(*) Investigador de CINVE. Profesor de la Universidad ORT Uruguay. Doctor en Economía por la University of Missouri-Columbia. ([email protected])
Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE: www.suma.org.uy