Por Adrián Fernández*
El pasado jueves 16 de setiembre el Banco Mundial anunció la discontinuación del reporte de Doing Business. Es una decisión en ciertos aspectos sorpresiva, aunque los eventos de manipulación de la información descubiertos en 2020, claramente marcaban una situación muy delicada.
El informe de la auditoría publicado el pasado jueves investiga diversos eventos entre 2017 y 2020, y menciona a varios altos jerarcas del Banco Mundial (BM) que habrían participado en ellos, entre ellos la actual Managing Director del FMI, Kristalina Georgieva, que en aquel entonces se desempeñaba como Gerente General del BM. Más allá de las conductas individuales, que deberán ser rigurosamente investigadas, dada la jerarquía y la trayectoria de los involucrados, nuestro punto de vista es que ciertos aspectos de la “cultura corporativa”, tanto en el área de DB como en el BM en su conjunto, contribuyeron a este desenlace. En particular la cultura de priorizar la comunicación y el impacto en la opinión pública (por sobre el rigor metodológico y el objetivo de producir conocimiento) está en la raíz de todos los problemas.
Doing Business (DB) es un sistema de indicadores para medir el “clima de negocios” en un país. El principio es sencillo: se evalúan anualmente distintas medidas de las dificultades derivadas de los trámites y reglamentaciones, y sus costos, que una empresa típica debe afrontar para realizar operaciones. Así, se mide el esfuerzo (tiempo, costo, número de trámites, etc.) para la apertura de un negocio, para obtener un permiso para la construcción de un depósito en un terreno propio, por ejemplo.
Con indicadores que cubren 12 áreas distintas se genera una especie de Frankenstein que sintetiza (por procedimientos metodológicos muy discutibles) en un único indicador el “clima de negocios” de un país (que en inglés se denomina “Ease of Doing Business”, en adelante EDB).
Publicado desde 2003, el resultado final, y especialmente el ranking de países resultante, pasó a tener vida propia: era recogido por los principales medios de prensa a nivel mundial, las calificadoras de riesgo crediticio lo consideraban en sus calificaciones. El uso del DB no se limitó al sector privado, sino que otros organismos multilaterales lo citaban continuamente, por lo que el reporte era difundido y tenía importantes repercusiones en cada país, siendo utilizado por oficialistas y opositores (según la suerte del país en el ranking).
El reporte pasó a ser el producto estrella del Banco Mundial (BM), y la organización comenzó a impulsar nuevas acciones de difusión que amplificaron su repercusión. Ello condujo a una importante atención de los gobiernos sobre la posición de sus países en el ranking y en cada uno de los capítulos. Y con ello, como se advierte ahora luego de las investigaciones realizadas, se originaron presiones sobre el equipo de DB primero, y luego sobre las autoridades del Banco, que, en ciertos casos, tuvieron “éxito”.
En el presente artículo intentaremos argumentar que no sólo cabe analizar las responsabilidades individuales, sino que, al apartarse de las buenas prácticas en varias áreas del BM, particularmente en el sistema de DB, se creó un terreno fértil para estos eventos inapropiados.
El BM probablemente hizo bien en discontinuar el jueves el reporte de DB, dado el daño a la reputación que ya se produjo, pero, en nuestra opinión, esta decisión debería haberse adoptado varios años atrás, basada en las significativas debilidades metodológicas. Un informe de evaluación de DB de 2013, que se presenta más adelante, alertaba sobre graves debilidades tanto metodológicas como de procedimientos.
Hay que evitar, en nuestra opinión, el extremo de terminar con la confección y eventual publicación de los indicadores de “clima de negocios”. Existe mérito para mantener un sistema de indicadores de clima de negocios que pueda ayudar a los gobiernos a entender mejor sus falencias y fortalezas. Pero no los índices agregados o los rankings que desnaturalizan el análisis, conduciendo a una competencia entre países injusta y engañosa.
Finalmente, los problemas detectados en el DB no se limitan a este sistema de indicadores. En efecto, el BM ha producido en los últimos años varios indicadores del estilo DB que presentan las mismas debilidades.
Desarrollaremos estas ideas más adelante, pero presentaremos primero una síntesis de los hechos de los últimos años que condujeron a la decisión del jueves, y luego algunas características del DB.
Los hechos
En agosto de 2020 la Gerencia del BM anunció la suspensión de la publicación de DB (la edición debió salir a la luz en octubre) ante denuncias de manipulaciones en los datos. En diciembre de dicho año una investigación interna confirmaba que se produjeron manipulaciones irregulares en las ediciones de 2018 y 2020 (publicadas en 2017 y 2019, respectivamente). El BM tomó distintas medidas, una de ellas la contratación de una auditoría externa para analizar los hechos y definir responsabilidades.
No era la primera vez que se presentaban denuncias de este tipo. En enero de 2018, en un artículo de The Wall Street Journal, y en su blog personal, Paul Romer, Economista Jefe del BM en la época, anunciaba la manipulación en los datos de DB para perjudicar a Chile. Romer renunciaría luego (y es galardonado con el Premio Nobel en Economía en octubre de dicho año). El BM encargó una auditoría externa que finalmente no encontró elementos significativos de manipulación. Como nota al pie, a la luz de las debilidades y malas prácticas detectadas a partir de las denuncias de 2020, estas diferencias en las conclusiones de las auditorías externas deberían alertarnos para un abordaje cauteloso de estos reportes.
Como se dijo, las investigaciones internas ya habían detectado situaciones irregulares en 2020 para cuatro países en las ediciones publicadas en 2017 y 2019. Una nueva auditoría externa encargada por el BM indaga a partir de ahí sobre responsabilidades personales y malos procedimientos. El pasado jueves se publica su informe donde se describen graves situaciones relacionadas con la manipulación de los datos.
En uno de los casos, el de Azerbaiyán, los cambios habrían obedecido a decisiones arbitrarias del responsable de DB por desconfianza (“escepticismo”) en las reformas emprendidas, perjudicando los resultados del país. En otros dos casos, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos, la manipulación se habría producido como una forma de “recompensar” a los países por importantes programas reembolsables de asesoría (es decir, pagos por los países).
Y finamente, para el cuarto país, China, el informe de auditoría sugiere que se habría tratado de un quid-pro-quo ligado a las contribuciones de este país para la recapitalización del BM. La redacción del informe de auditoría es muy cuidadosa (ver párrafos 3 y 4), y estrictamente sitúa las preocupaciones de la Gerencia relativas al aporte de China como background de la manipulación de datos. La manipulación permitió a dicho país mejorar siete posiciones en el ranking frente a la situación sin modificaciones.
Terreno propicio para las presiones
En el BM, como en otras organizaciones multilaterales, los gobiernos son los dueños (los “accionistas”), teniendo a sus Ministros de Economía o Finanzas como Gobernadores de la institución. En este tema, como en muchos otros, se produce una tensión entre las “presiones” de los accionistas (acerca de reportes, proyectos, etc.) y la independencia del Staff y de la Gerencia para la operación corriente. El problema es bien conocido y las organizaciones multilaterales aplican “buenas prácticas” que les permiten convivir con estas presiones.
Sin embargo, en el caso de DB estaban dadas las condiciones para que la tensión se resolviera a favor de las presiones. Como dijimos, la confluencia de varias “malas prácticas” contribuyó decisivamente a las fallas en la integridad del proceso.
En primer lugar, una de las armas más importantes que disponen estas organizaciones para mitigar las presiones de sus accionistas, es la transparencia en sus procedimientos. En la medida que un indicador como el DB tenga un procedimiento de cálculo transparente, se conozcan los datos de base, etc., podrá discutirse la metodología, pero los resultados surgirán en forma automática y “libres de reproches”.
Por el contrario, la metodología de DB era opaca, los datos de base (los micro datos) no eran conocidos, entre otros aspectos. A ello se sumaba un alto grado de discrecionalidad en los gerentes y responsables del reporte, con lo que finalmente se creaba el terreno propicio para situaciones anómalas. En efecto, como después se conoció, se producían manipulaciones en los datos, y cambios “inapropiados” en la metodología, para favorecer o perjudicar a países concretos. Muchas veces estos cambios generaron drásticas caídas en los rankings, sin que se hubieran producido cambios regulatorios que materialmente impactaran en la facilidad para hacer negocios.
En segundo lugar, otro elemento crucial para la independencia del organismo en estos cálculos es no ligar otras actividades (particularmente aquellas que generan ingresos para la organización) con los resultados de los estudios. En ese sentido, los Servicios de Asesoría Reembolsables (RAS por su sigla en inglés) del BM jugaron un papel en estos eventos (ver párrafos 45 y 46 del informe de auditoría). Algunas frases: el espectro del programa de asesoría del Banco (se refiere al RAS) se cernía sobre las irregularidades en ambos informes; en las entrevistas, la gran mayoría de los empleados del Banco planteó la cuestión del conflicto de intereses inherente que crean los servicios de asesoría; los miembros del equipo de DB relataron haber sido presionados por colegas del servicio de asesoría del Banco, para aceptar reformas en países que estaban asesorando.
Y, finalmente, la relevancia que el reporte de DB comenzó a experimentar, influida por las propias acciones de amplificación del BM, incrementó las presiones de parte de los países. Para nombrar alguna de estas acciones: el lanzamiento de una nueva edición se realizaba simultáneamente en las distintas regiones del Banco con la presencia de altos funcionarios; se creó la figura del Top Performer o Top Improver, campeón de las reformas, y era una distinción pertenecer a esa lista cada año; los resultados del DB eran crecientemente utilizados en los préstamos del Banco como “objetivos” y, en última instancia, condicionalidades, a alcanzar por los gobiernos.
De esta forma, un sistema de indicadores, que en sí mismo puede representar una valiosa contribución para que los países puedan evaluar el estado de sus regulaciones, se convirtió paulatinamente en un monstruo, que terminó devorando a sus creadores.
Qué es lo que finalmente mide el DB
El primer reporte de DB fue publicado por el BM en 2003, aunque su origen en el Banco puede situarse unos años antes. La inspiración para desarrollar este conjunto de indicadores sobre “el peso del Estado” tiene dos fuentes: por un lado, la experiencia de los impulsores en el BM en el análisis de las trabas regulatorias que se observaban en las economías del Este de Europa, en su transición desde economías centralmente planificadas a economías de mercado. Y, en segundo lugar, la experiencia del peruano Hernando de Soto, plasmada en su libro “El Otro Sendero” (1989), donde argumenta que son las regulaciones estatales las que obligan a los empresarios pequeños y medianos a desarrollar sus actividades en la informalidad. De Soto concluye que el costo prohibitivamente alto de establecer o crear un negocio en Perú negaba oportunidades económicas a los pobres.
La edición original de DB, en 2003, incluía cinco áreas de indicadores para 130 países. La última edición del reporte, de octubre de 2019 (aunque es denominada Edición 2020) comprendía doce áreas para 190 economías. Diez de estas áreas (iniciar un negocio, tramitar permisos de construcción, obtener electricidad, registrar una propiedad, obtener crédito, proteger a los inversores minoritarios, pagar impuestos, comerciar a través de las fronteras, hacer cumplir los contratos y resolver la insolvencia) se incluyen en el puntaje de facilidad para hacer negocios (EDB) y en el ranking correspondiente.
¿Cuál es el objetivo explícito de DB? Siguiendo la edición 2020, DB analiza la regulación que fomenta la eficiencia y respalda la libertad de hacer negocios. Según el reporte, la investigación académica demuestra una relación causal entre la libertad económica y el crecimiento económico, donde la libertad con respecto a los salarios y los precios, los derechos de propiedad y los requisitos de licencia conducen al desarrollo, premisa que por cierto es altamente cuestionable.
En ese sentido, el sistema de DB es presentado generalmente como el indicador por excelencia del clima de negocios, de la facilidad de hacer negocios. Aunque el sistema de indicadores fue diseñado para evaluar el peso de las regulaciones y trámites que enfrenta una empresa pequeña o mediana dedicada al mercado interno (por ejemplo, en varios capítulos del indicador se utilizaba como “tipo” para evaluar las regulaciones a una fábrica de macetas), DB crecientemente fue visualizado como un evaluador del atractivo del país para la inversión extranjera. Lo que es un error, dado que generalmente la inversión extranjera corresponde a grandes proyectos con regulaciones muy específicas (medioambientales, de protección de mercado, con exoneraciones impositivas, etc.) que no son consideradas en el sistema de DB. Más aún, factores muy relevantes para los inversores extranjeros (como la estabilidad política, niveles de corrupción, seguridad jurídica) no son tenidos en cuenta por el sistema de DB. A mayor abundamiento, muchas de las regulaciones y procedimientos, en Latinoamérica, son el resultado de la necesidad por incorporar mayores y mejores mecanismos de control ante sobornos, evasión fiscal y otras formas de corrupción, por lo que considerarlos a priori como una traba a la inversión privada es un grave error conceptual.
Un panel independiente, liderado por el ex Ministro de Hacienda de Sud-África, Trevor Manuel, publicó en 2013 un reporte con un conjunto de recomendaciones. Una de sus recomendaciones consistía en cambiar el título del reporte, para esclarecer sus limitaciones y para que sea mejor comprendido por los usuarios.
DB ha recibido numerosas críticas, y nos detendremos en este documento en dos de ellas: las que argumentan sobre un sesgo ideológico; y las que tienen que ver con el indicador de resumen (el EDB). Ello no agota la lista: las críticas sobre aspectos metodológicos son numerosas. Por ejemplo, la selección del producto de exportación para el área de comercio transfronterizo, la utilización de un indicador ligado al desarrollo del mercado accionario para el área de protección al accionista minoritario, etc. DB no ha reportado tamaños de muestra, varianzas en las declaraciones de tiempos, costos, etc., con lo cual no es posible evaluar la precisión de estas estimaciones.
Un aspecto particularmente frágil son los informantes al DB. El sistema solicita la información de número de trámites, costos, etc., a agentes calificados en las distintas áreas en cada país. Más allá que el procedimiento riguroso correspondería a una encuesta sobre una muestra probabilística de personas que han realizado estos trámites, DB consulta a unos pocos informantes (no a una muestra probabilística), generalmente personas que trabajan en grandes estudios jurídicos o contables. Esta selección probablemente no sea la más adecuada. Los clientes de estos grandes estudios son mayoritariamente empresas de gran tamaño, con requerimientos regulatorios, de pago de impuestos, etc., distintos a las empresas objetivos de DB, pequeñas y medianas. Es decir, estos grandes estudios no tienen necesariamente la experiencia apropiada para informar a DB.
Brevemente mencionaremos los aspectos ligados al sesgo ideológico. Mucho se ha argumentado que la filosofía subyacente al DB es que “menos regulación es mejor”, no importa la calidad o los objetivos que persiga la regulación. Se le ha comparado, en nuestra opinión con fundamento, con el Consenso de Washington que prevaleció en estas instituciones en los 80s.
Si bien en varios reportes de DB se ha planteado un cuadro un poco más diverso (ver por ejemplo el primer párrafo de la edición 2020), donde no todas las regulaciones son “malas”, varios aspectos del DB explícita e implícitamente lo contradicen.
Así, por ejemplo, en el área de “pagar impuestos” se incluyen indicadores de cuántos pagos o cuánto tiempo debe dedicar el empresario a pagar impuestos, indicadores naturales del peso de los trámites en la actividad empresarial. Pero también se incluye la tasa de impuesto que paga la empresa. Obsérvese que países con menores tasas de impuestos a las empresas recibirán mejor puntuación, independientemente de cuál es el destino que se den a estos recursos; o de qué servicios públicos (carreteras, seguridad, calificación de la mano de obra, etc.) pueda estar brindando el Estado, financiados con estos recursos.
Como otro ejemplo, el sistema de DB no incluye en ninguno de sus capítulos una evaluación (con sentido positivo) de las reglamentaciones para reducir la emisión de CO2. De hecho, si estuvieran en vigor en alguna de las áreas tendrían una evaluación negativa en la medida que “retrasaran” o “encarecieran” los trámites.
Cómo se construye la medida de resumen, el Ease of Doing Business
Una de las principales críticas al sistema de DB corresponde a su indicador de resumen, el EDB. El reporte independiente de 2013 ya mencionado recomendaba eliminar los rankings agregados (el EDB).
Detallaremos sintéticamente la forma en que se calcula. Consideremos a vía de ejemplo la primera área del indicador: iniciar un negocio. Para esta área se relevan cuadro indicadores específicos: número de procedimientos, tiempo y costo (tasas y otros pagos que el empresario debe afrontar) para el inicio de actividades de una empresa mediana. A ello se agrega un indicador que mide el mínimo de capital que legalmente la empresa debe integrar.
Se miden los datos concretos de un país para cada indicador y se comparan con ciertos máximos y mínimos (definidos en términos de “meta”) en el mundo, convirtiendo los datos (que podrían ser, inclusive, cualitativos en otras áreas del DB) en una fracción entre 0 y 100, que en el informe se denomina “distancia a la frontera” (d-a-f) y que normalmente coloca al mejor país ranqueado como el 100 o frontera. Finalmente se promedian los valores de las d-a-f de los cuatro indicadores y se obtiene la d-a-f resumida, del área. En la última edición, para Uruguay, la d-a-f de iniciar un negocio era de 89.6. La operación se repite en cada uno de los capítulos, y luego se promedian estos valores para obtener el indicador resumen del país, el EDB.
Los distintos promedios que se realizan en todos los casos son promedios simples. Y ésta es una de las principales debilidades metodológicas. Como la figura de Frankenstein, se toman componentes que pueden ser nobles, pero que terminan conformando una especie de monstruo por el resultado final.
En primer lugar, resulta muy opinable que un valor resumen de un área pueda sintetizarse a partir de cuatro indicadores, y que todos ellos tengan la misma ponderación (implícita en el promedio simple).
Si ello es cuestionable a nivel de un área específica, es mucho menos justificable para determinar el EDB. ¿Por qué el área de “iniciar un negocio”, acción a la que un empresario típico debería enfrentarse una o dos veces en su vida, debe tener la misma ponderación que otras tareas que representan operaciones cotidianas, permanentes, como el pago de impuestos, comercio exterior, obtener crédito, etc.? Lo mismo vale para otras áreas como la resolución de insolvencias, tramitar un permiso de construcción, etc.
No hay fundamento teórico que explique la forma en que se obtiene este indicador de resumen. Es una mezcla arbitraria (mash-up como se la conoce en inglés) de indicadores parciales. Como mencionó el académico Martin Ravallion recientemente en su cuenta de Twitter, “la manipulación de los datos es una cosa, pero DB tenía fallas desde el principio. … Puede que nos diga lo que es «mejor» y «peor», pero las clasificaciones precisas no tienen sentido. Por desgracia, los gobiernos, los medios de comunicación y los ciudadanos fueron conducidos a pensar de otra manera.” Su crítica a indicadores como DB fue recogida en un artículo del BM de 2011, que justamente tiene por título Mashup Indices of Development, de lectura obligada para profundizar en estos problemas metodológicos.
¿Qué hacer?
Definitivamente, contar con un sistema de indicadores de regulaciones puede resultar extremadamente útil para que los Gobiernos evalúen sus propias políticas públicas, brindando una mejor calidad de vida a sus ciudadanos y dotando sus regulaciones de la mayor transparencia posible. Pero a la luz de lo expuesto aquí y de las situaciones acaecidas, ciertamente se debe eliminar el indicador de resumen general, y los indicadores de resumen por área.
El informe del Panel Independiente de 2013, crítico en numerosos aspectos del sistema de DB, recomendaba que el BM continuara publicando el informe, sin el resultado resumen y los rankings. En otras palabras, mantener las estimaciones y los cálculos de los indicadores individuales para las distintas áreas y ponerlas a consideración de los gobiernos, los analistas, etc. Ello se hace desde varios años atrás con el capítulo de regulaciones laborales, para el cual no se calcula un indicador del área, ni se incluye en el cálculo del EDB. Los gobiernos preocupados por su situación comparada dispondrían de los elementos concretos para analizarla, sin necesidad de generar este monstruo del índice de resumen.
Adicionalmente, debe realizarse una revisión de los distintos “productos de conocimiento” que elabora el BM y de su gobernanza. Seguramente con el incentivo del éxito que había alcanzado el reporte de DB en todos estos años, surgieron distintos indicadores en el BM con los mismos problemas metodológicos, los índices mash-up que critica Ravallion. Quizás el ejemplo más claro sea el índice Enabling the Business of Agriculture, que puede consultarse en su página web, pero éste es sólo un caso de los muchos que el BM fue desarrollando “como espejo” del DB.
Conclusiones
Es probable que la prensa y las redes sociales continúen centrando su atención en las personas involucradas en estos eventos, dada la relevancia y la trayectoria de ellas. Sin perjuicio de que estas conductas deberán ser investigadas en las instancias correspondientes, el mensaje que queremos plantear es que ciertos aspectos de la “cultura corporativa”, tanto en el área de DB, el área de investigaciones (DEC), como en el BM en su conjunto, contribuyeron a este desenlace.
El informe de auditoría incluye la evaluación de ciertos aspectos generales de procedimientos y de la cultura corporativa. Los títulos de estas partes del informe eximen de todo comentario: “Cultura Tóxica en el Equipo de Doing Business y Temores de Represalias”, “Falta de Políticas Consistentes y Ejecutables que Guíen la Producción del Reporte de DB”.
Coincidentes con estos énfasis, mencionamos tres elementos que, en nuestra opinión, fallaron en lograr un producto de calidad, que permitiera un mejor posicionamiento del Banco ante las inevitables presiones de los países: la falta de transparencia en múltiples facetas (de procedimientos, publicando los microdatos sin identificar, o permitiendo su acceso para habilitar la verificación de los cálculos, etc.); la independencia de la producción de conocimiento de las actividades que generan ingresos (servicios de asesoría, en particular); y mantener la prioridad en la producción de conocimiento relevante y de una forma rigurosa, en lugar de privilegiar el impacto en la opinión pública de indicadores más sencillos pero con más atractivo.
No es necesario realizar nuevos estudios. Entre otros, se dispone del excelente reporte del panel independiente de 2013, que mantiene toda su vigencia. En términos de metodología, sólo algunas de las recomendaciones (y probablemente las menos “conflictivas”) fueron aplicadas. Es probable que el BM se hubiera ahorrado varios dolores de cabeza si se hubieran implementado integralmente.
La epopeya del DB debe servir como una lección aprendida, lo que debería impulsar en forma urgente a una revisión a fondo de todos los “productos de conocimiento” (y especialmente los índices del tipo DB), de eventuales problemas que puedan presentar en términos de conexiones con RAS, metodologías inapropiadas, etc.
Finalmente, una nueva revisión de la gobernanza de estos indicadores también se impone. Una de las pocas recomendaciones adoptadas del informe Trevor Manuel fue el traspaso de DB bajo la supervisión de DEC. Si nos guiamos por la crónica de los eventos recientes, ello no fue suficiente.
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* Adrián Fernández es Economista, profesor en la Facultad de Ciencias Económicas (UdelaR), investigador del Centro de Investigaciones Económicas (cinve). Hasta el 31 de octubre de 2020, Director Ejecutivo en el Banco Mundial nominado por el Gobierno de Uruguay y otros cinco países sudamericanos (Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay y Perú). Las opiniones vertidas en este artículo reflejan exclusivamente la opinión del autor, sin comprometer a las instituciones mencionadas.
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