Cinve

¿Cómo regular los monopolios del siglo XXI? (1)

Martín Pereyra (*)

A partir de la primera década del siglo XXI las plataformas digitales han creado enormes cantidades de valor, al tiempo que han ejercido un efecto disruptivo sobre los modelos de negocios tradicionales. Su presencia supone un desafío para las agencias reguladoras, en parte debido a que las herramientas disponibles para corregir las fallas de mercado han quedado obsoletas. Lo único cierto es que las plataformas no desaparecerán pronto y que sus efectos en las industrias en que operan distan mucho de ser triviales. La complejidad del tema requiere, por tanto, comprender la naturaleza del debate acerca de la regulación óptima de este tipo de negocios.

¿Qué son?

Los modelos de negocios basados en plataformas digitales, en adelante plataformas, son entornos en los cuales a través de dispositivos tecnológicos de uso generalizado, como es el caso de las teléfonos celulares, se conecta a diferentes grupos de usuarios, cuyas interacciones generan beneficios para la plataforma. La definición es intencionalmente amplia, ya que el concepto subyacente abarca entidades como Airbnb, Uber, Google, mercados virtuales (Amazon, Ebay, Mercado Libre, Aibaba, …) y, también, las redes sociales. (2)

¿Qué efectos?

En 2009, sólo una de las diez mayores empresas del mundo era de base tecnológica (Microsoft). En 2014, tres de las diez mayores empresas globales eran de base tecnológica, con Apple liderando el ranking. En el año 2019, siete de las diez más grandes empresas del mundo eran de base tecnológica, tendencia que se mantiene hasta el presente. Los gigantes del siglo XXI ya no pertenecen a la industria automotriz, a la petroquímica, o a la energía, ahora son plataformas.

La incursión de las plataformas en varias industrias ha modificado las reglas del juego en más de una dimensión, empezando por la creación de valor donde antes no existía. El asiento extra en el automóvil particular, el cuarto disponible en una residencia o la oportunidad de compartir contenido audiovisual con millones de personas, entre otros, han pasado a tener valor económico. Estas nuevas modalidades de negocio están afectando, además, a las relaciones laborales, han generado nuevos modos de competencia y han provocado un aumento de la preocupación por el uso de los datos generados por las interacciones entre los usuarios.

Una de las dimensiones sobre las cuales las plataformas han impactado de manera determinante es en el vínculo tradicional entre empleado y empleador. Muchas plataformas se declaran intermediarios, o “matchmakers”, cuyo negocio consistiría sólo en facilitar un vínculo (“match”) entre diferentes usuarios. Bajo esta declaración entienden que no están obligados, en general, a cumplir con las regulaciones de los vínculos laborales formales. Algunas de las consecuencias sobre el mundo del trabajo son la mayor precariedad y volatilidad laboral, y menor acumulación de capacidades por parte de los trabajadores. Como ejemplo de una de las más recientes versiones de los impactos que están teniendo las plataformas sobre el mercado de trabajo, compañías como Uber y Lyft se oponen a que sus choferes obtengan un pago mínimo por viaje o por kilómetro de viaje, al tiempo que presionan a las ciudades para que sus choferes no sean considerados como empleados de las plataformas, sino como empresas unipersonales.

Las plataformas son entidades que se benefician de los denominados efectos de red: cuantos más usuarios la utilizan, mayor es el valor creado por la plataforma y mayor es la disponibilidad a pagar por parte de los participantes. Sin embargo, la posición dominante que ostentan muchas plataformas a partir de la explotación de estos efectos pone en discusión las condiciones de competencia de determinados mercados. En junio de este año Google fue demandado por Gannett, el mayor editor de periódicos de Estados Unidos, arguyendo que el gigante tecnológico hace un uso abusivo de su poder dominante en el mercado de la publicidad digital.

En cuanto a las redes sociales, no menos importante es la posibilidad de procesar enormes cantidades de datos acerca de los usuarios, lo que ha permitido en ocasiones un mal uso de esa información, como en el mundialmente conocido caso de Facebook y su vínculo con Cambridge Analytica.

En definitiva, la irrupción de las plataformas crea fuertes tensiones entre las metas sociales de promover el crecimiento económico a través de la innovación, versus la promoción y defensa de la libre competencia, la aplicación de las regulaciones actuales y la mitigación de las externalidades negativas.

¿Regulación sí, o regulación no?

Las actuales discusiones acerca de la naturaleza de la regulación de las plataformas se enmarcan en un debate histórico acerca de la pertinencia de la creación y aplicación de marcos normativos que velen por el bienestar común en casos donde las decisiones de los participantes de un mercado resultan en asignaciones subóptimas de recursos.

Al respecto, algunas escuelas de pensamiento abogan por la doctrina del “laissez faire”, promoviendo un marco normativo mínimo y que no entorpezca las decisiones de los agentes, confiando en que cualquier efecto negativo sobre el bienestar puede ser dirimido en una corte de justicia. De acuerdo a esta visión, las plataformas vienen a desafiar un marco regulatorio ineficiente, hecho a medida de las industrias establecidas, citando como ejemplo las regulaciones de la industria del alojamiento y del transporte. En esa línea, Airbnb y Uber son agentes innovadores que crean valor para los usuarios, destruyendo barreras a la entrada erigidas artificialmente, por lo que no deben ser reguladas.

Desde otras visiones, se promueven regulaciones que restrinjan el marco de acción de las plataformas, en el entendido de que las consecuencias negativas sobre el bienestar de la sociedad deben ser evitadas, aún al costo de prohibir determinadas acciones. Una de las dimensiones más relevantes de esta perspectiva, es que las regulaciones actuales no están diseñadas para lidiar con las plataformas. Tal es uno de los argumentos esgrimidos por Lina Khan, actual directora de la FTC –agencia regulatoria encargada de velar por la libre competencia en Estados Unidos– en su ya famoso artículo de 2017. Su exposición toma como ejemplo la situación de Amazon, una corporación que generó magros o escasos ingresos durante muchos años, vendiendo a precios muy bajos hasta lograr consolidarse como un gigante en varias líneas de negocios. Actualmente, Amazon es un mercado virtual, un proveedor de servicios de logística, una plataforma de pagos, una editorial, productor de contenido audiovisual, proveedor de servicios en la nube, etc. La autora explica que la doctrina sobre la cual se basa la regulación anticompetitiva de los Estados Unidos no está pensada para comprender los efectos de la estrategia de precios predatorios y de la posterior consolidación de varias líneas de negocios que tienen como consecuencia que una plataforma sea dueña de la infraestructura de la cual dependen sus competidores. Khan concluye que se necesita una mirada regulatoria actualizada para intentar corregir las prácticas anticompetitivas que puedan ejercer las plataformas.

También, hay quienes sugieren aplicar un poco de las dos visiones. En su análisis de la irrupción de Amazon en el sector de la salud en Estados Unidos, el profesor Scott Galloway sugiere que Amazon debería ser obligada a separar algunas de sus líneas de negocios, como los servicios de infraestructura en la nube (AWS) o sus servicios logísticos (Amazon Fulfillment), al mismo tiempo que se le debería permitir operar en la industria de la salud, sin restringir su accionar.

¿Qué se está discutiendo/haciendo?

Las agencias reguladoras de la competencia han estado recientemente muy activas en su misión de proteger la libre competencia y los derechos de los usuarios de las plataformas. Unos de los hitos más importantes fue la nominación de la administración Biden de Lina Khan como directora de la FTC, un claro mensaje para los gigantes tecnológicos. En setiembre de 2023 la agencia reguladora de Estados Unidos, junto a 17 Estados, acusaron a Amazon de llevar adelante prácticas anticompetitivas con efectos negativos tanto para los consumidores como para los vendedores usuarios de la plataforma. Este caso es uno de los más importantes, pero no el único. Amazon ya había sido llevada ante la justicia para responder sobre sus políticas de engaño o coerción para con sus miembros del servicio Amazon Prime por la misma FTC. Amazon argumenta que tales políticas no se han aplicado y que la empresa es objeto de una persecución por parte de la actual directora de la FTC.

Los Estados Unidos no son el único escenario en el cual se lleva adelante este intercambio de perspectivas. Las agencias reguladoras europeas han denunciado a algunos gigantes tecnológicos recientemente. En concreto, Microsoft y Amazon fueron denunciadas en este mes por la agencia reguladora del Reino Unido por prácticas anticompetitivas vinculadas a la provisión de sus servicios de infraestructura en la nube para clientes del Reino Unido; en julio la agencia reguladora española multó a Amazon y Apple por prácticas colusorias en detrimento de la competencia por el sitio web de Amazon en España.

Quizás el esfuerzo regulatorio más relevante a nivel mundial ha tenido lugar en la Unión Europea: la sanción de la denominada Digital Services Act (DSA). Se trata de un paquete de normas diseñadas con la intención de crear un entorno digital más seguro, que proteja los derechos fundamentales de sus usuarios, con igualdad de acceso para todos los jugadores. De acuerdo con el plan de aplicación de estas regulaciones, en abril del presente año se definió la lista de Plataformas en Línea de Gran Tamaño (VLOPs, por sus siglas en inglés), las cuales tienen que cumplir con las regulaciones más estrictas de la DSA. El umbral para ser considerada una VLOP es tener más de 45 millones de usuarios por mes en la Unión Europea. Esta lista comprende, naturalmente, a las plataformas más conocidas, como Alibaba, Amazon, TikTok, Instagram, LinkedIn, Facebook y otras. (3)

La aplicación de este nuevo conjunto de regulaciones implica que todas las plataformas que operen en la UE, no solo las VLOPs, deben evitar la publicidad dirigida a niños, al igual que a cualquier grupo de usuarios definido en base a características como su orientación política, religión, orientación sexual y etnia. Estas características son definidas como características protegidas por la DSA. Las plataformas reguladas deben evitar diseños que de alguna manera guíen a los usuarios a tomar decisiones que las beneficien, por ejemplo, con botones de aceptación de determinadas condiciones de uso más llamativos, en contraste con el botón para optar por otra decisión.

Al amparo de la esta normativa, las VLOPs deben, además, regularmente cumplir con evaluaciones de riesgo independientes, que ayuden a determinar el riesgo de que un usuario manipule contenido con el objeto de incidir en algún acto eleccionario o que viole algún derecho humano. Las plataformas están obligadas a actuar para mitigar estos riesgos.

¿Qué ocurre en materia tributaria?

La discusión de la regulación de las plataformas está íntimamente ligada a los debates tributarios más actuales. El problema planteado se puede resumir en cómo gravar las rentas generadas por entidades que, en un mundo mayoritariamente de base territorial para la imposición sobre las rentas empresariales, utilizan de forma intensiva mecanismos de elusión tributaria y de planificación fiscal agresiva que terminan erosionando las bases imponibles en los distintos países en donde operan. Actualmente es un desafío importante para los países capturar sus rentas empresariales, en particular, las derivadas de la economía digital global y de las rentas de intangibles.

Detrás de esta problemática tributaria global, en el marco de las políticas BEPS (erosión de la base imponible y al traslado de beneficios, por sus siglas en inglés), se han creado los Pilares 1 y 2 en el Marco Inclusivo de la OCDE.  El Pilar 1 de OCDE establece un conjunto de reglas para la atribución de bases imponibles de la economía global y digitalizada. Su objetivo es conectar las ganancias de las grandes plataformas y de las empresas multinacionales (con ingresos superiores a 20 billones de euros por año) con las jurisdicciones donde efectivamente residen los usuarios y consumidores finales.  Mientras tanto, el Pilar 2 establece un Impuesto Mínimo Global, con una alícuota del 15% sobre las rentas (reales) contables de las empresas (con ingresos anuales superiores a 750 millones de euros).

Actualmente, existen dificultades reales de implementación, sobre todo en lo referido al Pilar 1, que alcanza de forma global a las plataformas y que se propone centralizado. Algunas de las decisiones críticas, como dónde administrar el impuesto global y cómo relacionarse administrativamente con esas empresas multinacionales globales, estarían generando más problemas de los esperados inicialmente, en un mundo con liderazgo político fraccionado y con discusiones de temas que se encuentran pendientes de resolución.

¿Y el futuro?

Está claro que las plataformas han creado mucho valor. Prueba de ello son los millones de usuarios que son miembros de sus entornos y que usan diariamente sus servicios. También es evidente que su irrupción genera desafíos regulatorios relevantes a los que hay y habrá que responder.

Esta nota pretende aportar elementos para la comprensión de los debates más actuales sobre la forma que debería adoptar la regulación para que la sociedad pueda extraer el mayor beneficio posible de estas innovadoras, al tiempo que se lograran mitigar los potenciales efectos negativos en las varias dimensiones en las que la operación de las plataformas tiene impactos no triviales. Sin duda, las generaciones actuales y futuras tendrán que enfrentar estos debates y decidir cuál será el marco regulatorio que se aplicará a los gigantes del siglo XXI, ya que seguramente éstos no desaparecerán pronto.

Aunque con excepciones, los primeros pasos han sido dados mayoritariamente en Europa y en Estados Unidos, pero hasta el momento las intervenciones regulatorias deben ser consideradas como primeras aproximaciones a la resolución de los problemas planteados. Hay que tener presente que los marcos regulatorios están en constante evolución, intentando mitigar efectos negativos que surgen del proceso de innovación. En la práctica, la forma en que se vayan definiendo las nuevas regulaciones dependerá, ciertamente, de la información disponible por parte de los reguladores y del interés de todos los usuarios de las plataformas en crear entornos seguros y que creen oportunidades para todos por igual.

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(1) Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy. Se agradecen los comentarios y aportes de Adrián Fernández, Gustavo Viñales y Fernando Lorenzo.

(2) Definición adaptada de Zach Church (2017) “Platform Strategy, Explained”, MIT Sloan.

(3) La DSA también define a los Motores de Búsqueda En Línea Muy Grandes (VLOSEs, por sus siglas en inglés), lo cual determina que Google y Bing también integren la lista.

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(*) Investigador de CINVE. Profesor de la Universidad ORT Uruguay. Doctor en Economía por la University of Missouri-Columbia. ([email protected])

Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE: www.suma.org.uy

Gonzalo Zunino (*)

En diferentes oportunidades, durante el proceso de reforma de la seguridad social que se viene procesando en Uruguay, he escrito sobre los desafíos que enfrenta el sistema de cara a las próximas décadas y como dichos desafíos determinan la necesidad de un proceso de reforma. En una columna del año 2021 (Por qué y para qué reformar la Seguridad Social) mencionaba que la reforma del sistema de seguridad social era necesaria, antipática y representaba una oportunidad para corregir problemas de diseño existentes. Tratando de no ser repetitivo en los argumentos, en esta nota voy a argumentar por qué entiendo que el plebiscito propuesto por el PIT CNT no está alineado al diagnóstico que motivó iniciar el proceso de reforma en Uruguay.

En la columna referenciada mencionaba que la necesidad de la reforma surge como consecuencia principal del proceso de envejecimiento poblacional que enfrenta el país, caracterizado por un crecimiento significativo de la población dependiente en relación a la población activa. A raíz de este escenario demográfico, las proyecciones disponibles indicaban, en el caso de mantenerse el régimen previo a la Ley 20.130, una trayectoria creciente del gasto público en pasividades con un crecimiento entre 3 y 4 puntos porcentuales del PIB hacia la segunda mitad del siglo. La conclusión que se desprendía de esa trayectoria era que, de mantenerse los parámetros del sistema, el gasto en pasividades consumiría todo margen fiscal generado por el crecimiento económico, no dejando espacio para otros objetivos de política pública especialmente relevantes.

En particular, la dinámica previsible del gasto en jubilaciones y pensiones cuestiona la justicia distributiva desde una perspectiva intergeneracional, en un país donde la pobreza y las situaciones de privación de consumo se concentran principalmente en la infancia y en la adolescencia. Cabe señalar que los últimos datos de la Encuesta Continua de Hogares de INE correspondiente al primer semestre de 2023, volvieron a mostrar un escenario donde la pobreza infantil multiplica por más de 10 la pobreza en mayores de 65 años.

El escenario de infantilización de la pobreza que existe en el país requiere de un mejor balance intergeneracional del sistema de protección social en Uruguay, fortaleciendo las prestaciones directas hacia la infancia y adolescencia, desarrollando un potente sistema público de cuidados, y generando una mejor cobertura para los riesgos de ingresos durante la etapa activa de los trabajadores. Sobre este último punto, cabe recordar la gran cantidad de trabajadores que no contaron con una cobertura adecuada durante el shock del COVID-19 (ver Coronavirus y las vulnerabilidades de la red de protección social en Uruguay) por ser informales o por ser trabajadores independientes que no gozan de subsidio por desempleo. Cabe señalar que esta mala cobertura de riesgos durante la etapa activa impacta nuevamente sobre niños, niñas y adolescentes, dado que los trabajadores sin cobertura o con peor calidad de cobertura son personas jóvenes y en gran proporción con hijos.

Para lograr este mejor balance del sistema de protección social en Uruguay, la contención del gasto en pasividades es una condición necesaria, aunque no suficiente, puesto que siempre existe el riesgo de que el ahorro en pasividades consolide un escenario de reducción del estado de bienestar en lugar de un mejor balance del mismo. No obstante, al ser una condición necesaria la contención del gasto en pasividades, en la nota de 2021 planteaba que la reforma era necesariamente antipática, en la medida en que implica reducir la generosidad de las prestaciones o el tiempo durante el cual se pagan, para una proporción relevante de la población.

Para lograr esa contención del gasto en pasividades afectando lo mínimo posible las fortalezas actuales del sistema previsional (amplia cobertura y aceptable suficiencia de las prestaciones), se requiere de una combinación de postergación del retiro con un ajuste y mejor focalización de los subsidios implícitos en las pasividades[1], así como de analizar en detalle las bonificaciones y perforaciones por el lado de los aportes existentes en el sistema. Atendiendo a este punto, es que la nota de 2021 planteaba que la reforma ofrecía una oportunidad para mejorar problemas de diseño en el régimen de la Ley 16.713 donde la distribución de los subsidios implícitos en las jubilaciones no estaba adecuadamente focalizada, existiendo importantes subsidios en jubilaciones de personas en altos deciles de ingreso.

Partiendo del diagnóstico propuesto anteriormente, cabe preguntarse si, más allá de lo inconveniente de buscar establecer las condiciones del régimen previsional en la Constitución de la República, lo planteado en la papeleta del PIT CNT avanza en el sentido de resolver los problemas identificados en el sistema. Resumiendo, podríamos decir que los principales puntos planteados para el plebiscito son: i) Incremento de las jubilaciones y pensiones mínimas hasta coincidir con el monto del Salario Mínimo Nacional (SMN) ii) fijar la causal de jubilación común en una combinación de 60 años de edad y 30 años de contribuciones y iii) Eliminación del pilar de ahorro individual.

Desde el punto de vista del gasto en pasividades es claro que los puntos señalados son expansivos respecto a la situación actual (Ley 20.130), pero también respecto al régimen previo (Ley 16.713). En primer lugar, el incremento de las pasividades mínimas, incluyendo no solo las jubilaciones sino también la pensión presionaría el gasto desde el mismo momento en que entrara en vigencia la medida fortaleciendo el sesgo del gasto público social hacia mayores de 65. Cabe señalar además que ya en la actualidad la jubilación mínima se ubica en un punto equivalente al Salario Mínimo Nacional líquido. Equiparar la jubilación mínima al SMN nominal, en términos de los ingresos efectivos de las personas implica ubicar el umbral mínimo para los pasivos aproximadamente un 18% por encima del umbral existente para los trabajadores.

En segundo lugar, los parámetros establecidos en la papeleta del plebiscito para alcanzar la causal jubilatoria retornan la situación a lo planteado en el régimen previo a la reciente aprobación de la Ley 20.130, limitando la posibilidad de tomar medidas que apunten a favorecer un retiro más tardío. Con la fijación de los parámetros de edad y contribuciones para generar causal jubilatoria, si los futuros gobiernos buscaran generar un escenario tendiente a favorecer un retiro más tardío, la única opción disponible sería establecer un marcado esquema de incentivos a partir de las tasas de reemplazo. Si bien la postergación del retiro vía incentivos es una forma de ajuste deseable, limitar de forma importante la “caja de herramientas” de los próximos gobiernos puede favorecer escenarios de ajuste de peor calidad.

Finalmente, la eliminación del pilar de ahorro individual también tiene un efecto claramente expansivo sobre el gasto en pasividades. Esto se debe a que, como se mencionó anteriormente, los parámetros actuales del pilar de reparto generan que para la amplia mayoría de las personas en Uruguay existan subsidios implícitos en las jubilaciones. En este sentido, la eliminación del pilar de ahorro genera una mayor recaudación inicial para el sector público (aumentan los aportes dirigidos al BPS) pero con la contrapartida de la generación de un pasivo previsional (obligación de pagar las prestaciones futuras) que, debido a estos subsidios implícitos, supera ampliamente al primer efecto.

Cabe señalar a su vez que la eliminación del pilar de ahorro individual no solo tiene impacto sobre el gasto en pasividades, sino que también lo tendrá sobre la estructura e impacto distributivo de los subsidios implícitos en las jubilaciones, fortaleciendo los subsidios en deciles más altos de ingresos.

Concentrar el sistema en un pilar único de reparto no asegura un régimen más justo desde el punto de vista distributivo, siendo probablemente el servicio de retiros militares (100% reparto hasta la Ley 20.130) un ejemplo de ello. El esquema multi-pilar tiene la ventaja de que permite utilizar el Pilar de Reparto para asegurar niveles mínimos de suficiencia de las prestaciones y producir efectos distributivos, pero al mismo tiempo establecer tramos de ingresos donde se elimina la existencia de subsidios, y el rol del sistema para estos tramos pasa a ser de facilitador de ahorros desde la etapa activa del ciclo de vida a la etapa pasiva.

En síntesis, desde mi punto de vista el plebiscito propuesto no ofrece soluciones adecuadas a los principales desafíos del sistema de protección social en Uruguay. Un proceso de discusión y reforma que se inició motivado por la preocupación ante la proyección de una tendencia creciente del gasto en pasividades y ante un diagnóstico de un fuerte desbalance presupuestal en el sistema de protección social hacia la población mayor de 65 años, no debería saldarse con una reforma que profundiza de forma muy importante los problemas identificados.

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[1] La idea de subsidios implícitos refiere al hecho de que el valor esperado de las prestaciones no logra ser financiado con lo aportado durante la etapa activa requiriendo fuentes adicionales de financiamiento.

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(*) Director de Cinve. Coordinador del Observatorio de Seguridad Social de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: [email protected]).

 (***) Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.

Imagen de Gerd Altmann en Pixabay man-2546107_1920

SE ESPERA UNA TEMPORADA SIMILAR A LA PASADA EN TÉRMINOS DE VISITANTES, PERO EL ELEVADO TURISMO EMISIVO NO CESARÁ

por Silvia Rodríguez-Collazo (*)

El mes de enero de 2023 colmó las expectativas de muchos agentes y provocó un entusiasmo visible en el Ministerio de Turismo. Los meses siguientes de la temporada continuaron con un buen ritmo de visitantes, pero finalmente no se alcanzaron los niveles de visitantes argentinos y brasileños logrados en el pico de los años 2018 y 2019. No obstante, este impulso dio aire al sector turístico, que había recibido un duro golpe durante los años de la pandemia.

Fuente: MINTUR

El levantamiento del cierre de fronteras efectivo en 2022 trajo un efecto positivo, permitiendo el regreso de los visitantes a nuestro país, pero la diferencia cambiaria con Argentina estimuló la salida de los uruguayos hacia ese destino. Los uruguayos incrementaron sus viajes de forma sistemática durante 2023, como puede observarse en el cuadro que sigue, donde se presentan las salidas mensuales de uruguayos a destinos regionales en los primeros siete meses de cada año.

Fuente: MINTUR

Durante 2022, más allá de la estacionalidad, se registró un fuerte crecimiento en el turismo emisivo con destino a Brasil y hacia Argentina, tendencia que se profundizó durante este año. Del análisis de las cifras surge claramente el incentivo de los uruguayos a viajar a Argentina, que arrancó con un incremento de casi 10 veces a comienzos de este año, para comenzar a “amesetarse” ya entrado el año. El mismo comportamiento parece observarse con las salidas de los uruguayos hacia Brasil.

Fuente: MINTUR

TURISMO RECEPTIVO Y EMISIVO: PERSPECTIVAS PARA LA PROXIMA TEMPORADA
¿Cuántos uruguayos saldrán con destino Argentina y Brasil?

De acuerdo a las proyecciones de cinve, durante el año 2023 el saldo entre los uruguayos que visitan Argentina y los turistas argentinos que visitan nuestro país, será nuevamente negativo. Durante 2022, ese saldo considerando Argentina y Brasil (los dos principales países de origen y destino de turismo) fue negativo de aproximadamente 663 mil personas, hay que remontarse hasta los años 2013 y 2014 para ubicar otros momentos en que el saldo entre los uruguayos que viajan a Argentina y los argentinos que hacen turismo en Uruguay fue negativo. En 2014 el saldo negativo fue la mitad del que se registró en 2022, sin embargo el saldo entre las personas que viajaron con destino a Brasil siguió siendo positivo. De acuerdo a nuestras proyecciones, en 2023 más que se duplicaría el saldo entre entrada y salida de turistas desde y hacia Argentina y Brasil, pudiendo alcanzar a 1.6 millones de personas.

En efecto, de acuerdo a nuestras proyecciones el flujo de visitas hacia Argentina por parte de uruguayos mantendrá el nivel alcanzado en lo que resta del año, pudiendo ubicarse por encima de los 900 mil entre setiembre y diciembre de 2023. En tanto el saldo entre turistas brasileros y uruguayos que visitan el país norteño podría ser positivo (unas 78 mil personas).

En el correr de 2023 saldrán casi 4 millones de uruguayos con destino a Argentina y Brasil (3.3 millones con destino Argentina y casi 600.000 con destino Brasil). Esas cifras, sí son un record si se cuantifica el turismo emisivo hacia esos dos países desde 2002. En 2022, la salida de uruguayos con destino a Brasil ya marcó un record, que será superado en 2023 de acuerdo a nuestras estimaciones. Para el caso del destino Argentina, en estos primeros siete meses del año han salido tantos uruguayos como en casi todo el año 2014. En 2023 podría registrarse un nuevo record de salidas.

Este enorme flujo de uruguayos que viaja al exterior tiene implicancias en términos del consumo en general de productos en el país, pero especialmente debe mencionarse el impacto en el turismo interno de este faltante de uruguayos en los destinos turísticos de nuestro país. ¿Qué podrá suceder en 2024? El incentivo para los viajes a Argentina podría modificarse a raíz de cambios en la política del nuevo gobierno (que asumirá en diciembre de este año) o modificaciones de la actual administración. No resultan claros los escenarios más probables, pero es posible que durante gran parte del año 2024 se mantenga una diferencia de precios que estimule el turismo hacia ese destino, aun cuando podría observarse algún proceso de convergencia entre los distintos tipos de cambios argentinos.

¿Cuántos vendrán en la próxima temporada?

Si consideramos el número de visitantes que Uruguay recibirá en la próxima temporada de verano (diciembre de 2023 a marzo de 2024), las estimaciones realizadas por cinve indican que la cantidad de turistas argentinos y brasileros podría ser mayor (7%) al recibido en la temporada anterior. En tanto se reducirán levemente los visitantes argentinos (-3%), los turistas provenientes de Brasil se incrementarían sustancialmente. La próxima temporada no alcanzaría los niveles de 2017-2018, pues aún se estaría en un 30% por debajo de ese pico, pero se podría esperar una mejora moderada de los registros de la temporada anterior.

En suma, nuestra proyección indica una temporada turística similar a la pasada, en la medida que Uruguay continuará probablemente siendo un destino caro para los argentinos[1], que constituyen el principal contingente de visitantes que llega a nuestro país. La coyuntura económica que atraviesa Argentina, determinará que las posibilidades de realizar turismo en Uruguay mantengan las restricciones de la temporada pasada.

De la misma forma que con las estimaciones del turismo emisor hacia Argentina, las proyecciones de visitantes argentinos en 2024 están sujetas a las mismas incertidumbres en términos de precios, actividad e ingresos de este país. Es por ello que las presentes deben considerarse como primeras estimaciones las que se modificarán si las condiciones económicas de nuestros vecinos se alteran de forma sustancial. Las perspectivas económicas al cierre de 2023 para Argentina no son auspiciosas y al acercarse el final del año la incertidumbre para el año siguiente se incrementará. En tanto las perspectivas para Brasil han mejorado en el último tiempo y se espera un crecimiento positivo del nivel de actividad, las condiciones para que los turistas brasileros nos visiten, en nuestra opinión, están expuestas a menor incertidumbre en el corto plazo.

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[1]  De acuerdo al relevamiento que realiza el Observatorio Económico de la Universidad Católica, Campus de Salto, el indicador de precios fronterizos (IPF) que releva los precios de 60 artículos y no se incluyen servicios, en el mes de julio de 2023, Salto estaría 126% más caro que Concordia.

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(*) Investigadora asociada del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), Investigadora del Instituto de Estadística (IESTA) de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración. Universidad de la República, Uruguay. (Twitter: @SilviarCollazo, correo: [email protected])

Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.

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